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Strumenti informatici per valutare le performance dei sistemi di contrattazione pubblica (SVAP)
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Gian Antonio Benacchio (coordinatore scientifico - area giuridica) |
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Maurizio Marchese (coordinatore scientifico - area informatica)
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Michele Cozzio |
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Alexander Ivanyukovich |
Scopo. La ricerca ha l'obiettivo di verificare se alla maggiore o minore conformità comunitaria delle regole di un sistema degli appalti pubblici (nazionale, regionale o provinciale) corrisponda una migliore o peggiore performance (in termini di efficacia ed efficienza economica) del (rispettivo) mercato.
Per perseguire quest'obiettivo la ricerca ha individuato una serie di indicatori di tipo giuridico ed economico da utilizzare per la lettura critica dei sistemi degli appalti pubblici. A ciò si è provveduto anche mediante la creazione di uno specifico sistema informativo (software di progetto) che ha permesso, in via sperimentale e puramente dimostrativa, di tradurre i risultati ottenuti in linguaggio informatico attribuendo a ciascun indicatore un valore numerico. La somma dei valori ottenuti diviene espressione matematica: (1) del grado di conformità alla disciplina comunitaria e (2) delle performance del sistema degli appalti pubblici analizzato. In questo modo è possibile mettere a confronto i risultati di due o più sistemi e stabilire un rating qualitativo.
Articolazione del progetto di ricerca. Il programma delle attività progettuali è suddiviso in cinque linee di azione (work packages - WP) da svolgere nell'arco di tempo complessivo di due anni. L'attività fino ad ora svolta riguarda la prima annualità (da dicembre 2007 fino a dicembre 2008) con riferimento ai seguenti WP:
- stato dell'arte e benchmark (WP 1);
- analisi dei sistemi nazionali di contrattazione pubblica e individuazione set di indicatori (WP 2);
- progettazione e realizzazione di un sistema informativo per l'analisi e l'applicazione degli indicatori (WP 3).
La seconda annualità del progetto (per la quale stiamo cercando eventuali finanziamenti) prevede:
- la sperimentazione del sistema informativo e l'elaborazione dei risultati (WP 4);
- le attività di disseminazione (WP 5).
Impostazione metodologica. Tenuto conto degli obiettivi del progetto l'attività di ricerca è suddivisa in tre pilastri riguardanti:
- l'analisi del dato normativo (nazionale e provinciale) finalizzata alla valutazione di conformità con la disciplina comunitaria (primo pilastro);
- l'analisi del dato statistico finalizzata alla valutazione delle performance del sistema provinciale degli appalti pubblici (nella fase dell'evidenza pubblica);
- l'analisi del dato statistico finalizzata alla valutazione delle performance del sistema provinciale degli appalti pubblici (nella fase dell'esecuzione).
Analisi del dato normativo (primo pilastro). Quanto alla valutazione della conformità comunitaria della disciplina nazionale e provinciale in materia di appalti pubblici (primo pilastro) sono stati individuati sei macro-argomenti ritenuti particolarmente significativi: (1) ambito soggettivo di applicazione della disciplina sugli appalti pubblici; (2) requisiti degli operatori per la partecipazione alle procedure di aggiudicazione e l'affidamento di appalti pubblici; (3) procedure di aggiudicazione; (4) modalità di selezione delle offerte e patologie; (5) pubblicità e trasparenza degli atti di gara; (6) indicazioni per l'esecuzione dell'appalto. Ogni macro-argomento è composto da più temi / indicatori che rappresentano l'unità di misura per la valutazione di conformità. A titolo esemplificativo nel macro-argomento riguardante le procedure di aggiudicazione alcuni degli indicatori individuati sono: procedura aperta, procedura aperta sopra soglia, procedura ristretta, procedura ristretta sopra soglia, procedura negoziata con bando, procedura negoziata senza bando, dialogo competitivo.
La valutazione di conformità è stata operata su ciascun indicatore basandosi:
- sulle disposizioni normative (formante normativo);
- sulle pronunce della Corte di giustizia (formante giurisprudenziale);
- sulle interpretazioni proposte dagli studiosi (formante dottrinale).
Si è cercato, in questo modo, di ottenere il maggior numero di elementi giuridici e para-giuridici per realizzare la valutazione di conformità.
I risultati ottenuti sono stati tradotti, in via sperimentale e puramente dimostrativa, in linguaggio informatico attribuendo a ciascun indicatore un valore numerico. A questo scopo si è assegnato: valore 1 ai casi di conformità; valore 0 ai casi di non conformità; valore 0,5 ai casi in cui si sono riscontrati sia elementi di conformità sia di discordanza, e dunque di sostanziale incertezza. La somma dei valori riflette, come già detto, un valore complessivo attribuibile ad ogni macro-argomento divenendo espressione matematica della maggiore / minore conformità alla disciplina comunitaria.
Dati statistico - economici (secondo pilastro). Quanto alla valutazione delle performance del sistema provinciale degli appalti pubblici (secondo pilastro), essa è stata operata individuando una serie di macro-argomenti ritenuti significativi con riferimento alla fase dell'evidenza pubblica (dall'avvio della procedura fino all'aggiudicazione dell'appalto) (secondo pilastro). I macro-argomenti individuati riguardano: (1) i dati generali di sistema; (2) le procedure di affidamento; (3) i criteri di selezione delle offerte; (4) le tipologie di pubblicità utilizzate; (5) i ribassi; (6) le tipologie e gli elementi caratterizzanti gli aggiudicatari; (7) il numero e le tipologie delle offerte presentate; (8) il numero e le tipologie di offerte anomale riscontrate; (9) il contenzioso (nella fase dell'evidenza pubblica); (10) la durata della procedura di aggiudicazione. Ulteriori macro-argomenti riguardano specificamente le procedure di aggiudicazione dei servizi di progettazione.
Per ogni macro-argomento sono stati selezionati più temi / indicatori che costituiscono l'unità di misura per l'analisi dei dati. Il software di progetto è in grado di 'leggere' i dati estrapolati dalle banche dati regionali e nazionali degli appalti pubblici alla luce dei detti indicatori. I risultati ottenuti sono stati tradotti, in via sperimentale e puramente dimostrativa, in linguaggio informatico attribuendo a ciascun indicatore un valore numerico. Come già detto la somma dei valori è espressione matematica della (migliore/peggiore) performance dei sistemi analizzati.
Dati statistico - economici (terzo pilastro). La valutazione delle performance del sistema provinciale degli appalti pubblici è stata operata anche con riferimento alla fase di esecuzione dei contratti (dalla stipulazione fino alla conclusione). I macro-argomenti individuati riguardano: (1) la durata; (2) le variazioni (rispetto alla durata prevista); (3) il subappalto; (4) il contenzioso (in fase di gara); (5) le variazioni di spese (rispetto all'importo di gara e contrattualizzato).
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prima annualità (2007-2008) |
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seconda annualità (da attivare)
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Risultati della prima annualità. Le attività realizzate hanno portato al raggiungimento di tutti gli obiettivi progettuali previsti nella prima annualità con riferimento ai WP 1, WP 2 e WP 3, che possiamo così riassumere:
- realizzazione del network di progetto, con riferimento a Istituzioni (Autorità di Vigilanza, DG Mercato interno, Osservatorio sugli appalti pubblici della Provincia autonoma di Trento, della Regione Piemonte ecc.), enti associativi (IGI, ANCE sez. di Trento, ITACA ecc.), enti di ricerca (Università di Roma - Tor Vergata);
- realizzazione software di progetto (accesso riservato);
- realizzazione area web, con banca dati aggiornata (con normativa, giurisprudenza, bibliografia);
- realizzazione iniziativa seminariale. Nella settima edizione dei Seminari di Diritto comunitario e nazionale sugli appalti e i servizi pubblici promossi dal Dipartimento di Scienze Giuridiche dell'Università di Trento nei mesi di ottobre e novembre 2008. Nel corso della terza giornata seminariale si è discusso del progetto nell'ambito della relazione Sulla necessità di monitorare l'andamento e l'efficienza dl mercato degli appalti pubblici (relatore avv. F. Titomanlio).
Fattori di criticità incontrati, sono riconducibili a tre ambiti:
- assenza di tecniche e strumenti consolidati per l'analisi dei sistemi degli appalti pubblici. Dal confronto con le Istituzioni europee e nazionali è emersa nel periodo della ricerca l'assenza di tecniche/strumenti di analisi e valutazione dei sistemi normativi degli appalti pubblici e dei (relativi) mercati. Sull'opportunità di analizzare il funzionamento degli appalti pubblici (nei termini prospettati dalla ricerca) è stato autorevolmente sostenuto che dall'Unità d'Italia ad oggi, il dato meno noto è quello relativo agli stanziamenti destinati al mercato degli appalti pubblici e alla capacità delle pubbliche Amministrazioni di corrispondere con azioni consequenziali e concrete alle attese del Parlamento e, prima ancora, dei cittadini. Per altro il convincimento che l'efficienza del mercato, intendendo con quest'espressione sia le capacità di impegnare le somme sia di pagarle, quindi sia di affidare i lavori sia di eseguirli, sia insondabile, è tanto diffuso, quanto lo è la convinzione che la necessità di monitorare l'andamento e l'efficienza del mercato degli appalti pubblici è un compito che, se fosse svolto con continuità, dai pubblici poteri condurrebbe a due risultati di fondamentale importanza, quali sono: (a) le politiche di spesa e (b) la qualità delle norme.
- dinamicità del dato normativo. Sebbene possa trattarsi di una circostanza contingente, non va sottaciuto che quello tra il 2007 e il 2010 è uno dei periodi di transizione più vorticosi per il sistema normativo degli appalti pubblici, tanto a livello nazionale quanto a livello provinciale.
In primo luogo vanno segnalate le continue modifiche normative: il d.lgs. 11 settembre 2008 n. 152 doveva segnare la terza (e ultima) misura correttiva a carattere generale del Codice degli appalti, dopo il d.lgs. 26 gennaio 2007, n. 6, il d.lgs. 31 luglio 2007, n. 113 e le ulteriori disposizioni contenute nelle Finanziarie 2007 e 2008 e nella l. 3 agosto 2007 n. 123. Ciò nonostante non si ravvisano segnali di assestamento del processo di ridefinizione normativa che è proseguito per tutto il 2009 (v. d.l. 135/2009, l. 69/2009, l. 94/2009, l. 78/2009) e si è acuito nel 2010 con il d.lgs. 53/2010 che recepisce la direttiva 2007/66/CE in tema di ricorsi.
L'instabilità ha caratterizzato anche l'ordinamento provinciale: nel corso del 2008 il legislatore ha riscritto la l.p. 10 settembre 1993 n. 26 in tema di appalti di lavori portando complessivamente le disposizioni da una sessantina ad oltre un centinaio. Il nuovo Codice provinciale degli appalti pubblici di lavori ha rivisto l'assetto complessivo della materia (non v'è alcun ambito o istituto della legge che non sia stato rivisitato o implementato - così nella relazione di accompagnamento del ddl.). Sullo sfondo, infine, si segnala l'orientamento della Corte costituzionale che, a partire dalla sentenza 401/2007, ha via via bocciato le aspirazioni normative delle Regioni.
La pronuncia prende atto che all'interno della macroarea comunitaria dev'essere garantita l'apertura dei mercati alla libera concorrenza ed assume che la differenziazione tra discipline regionali collide con tale aspirazione. In altre parole, ritiene che l'effettiva apertura dei mercati non possa essere assicurata da una legislazione statale che lasci alle Regioni la possibilità di prevedere, in ambito di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, discipline che, seppur conformi alle indicazioni offerte dalle direttive comunitarie, siano differenziate.
Il contesto, oggi, è parzialmente cambiato, (specie per la Provincia autonoma di Trento), dopo la recentissima sentenza della Corte costituzionale 45/2010 (v. anche la 221/2010) che sembra riconoscere spazi di autonomia alle legislazioni regionali.
- frammentazione ed eterogeneità dei dati. Si è riscontrato che non sempre i dati sono disponibili o lo sono in modo completo. La situazione sta cambiando: nel corso del 2008 l'Autorità di vigilanza ha dettato criteri per l'uniformazione dei dati. Le stazioni appaltanti inoltre dal 2009 sono obbligate a trasmettere i dati riguardanti il contenuto dei bandi, i verbali di gara, le imprese invitate, l'importo di aggiudicazione, il nominativo dell'aggiudicatario all'Osservatorio presso l'Autorità.
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